德國一直以來都是全球“退煤先鋒”，但近期受天然氣供應(yīng)危機影響，重啟1000萬千瓦封存煤電機組，并考慮將另外600萬千瓦煤電機組作為緊急備用，重啟總規(guī)模可達1600萬千瓦，占德國總裝機容量的7.0%，同時有消息稱，德國政府考慮再次將煤電關(guān)停時間由2030年延緩至2038年。德國退煤“開倒車”受到各界廣泛關(guān)注，引發(fā)對其碳中和進程大倒退的猜想。詳細(xì)分析德國退煤思路可以發(fā)現(xiàn)，重啟煤電是德國保障能源安全的既定政策，是退煤大趨勢下的小調(diào)整。進一步剖析歐美典型國家退煤過程不難發(fā)現(xiàn)，打造自己優(yōu)勢清潔能源產(chǎn)業(yè)、“先立后破”，是美國、丹麥相比德國煤電轉(zhuǎn)型更加平穩(wěn)的主要因素。

　　一、歐洲天然氣危機愈演愈烈、新能源短期難挑大梁導(dǎo)致德國重啟煤電

　　(一)烏克蘭危機加劇歐洲天然氣危機

　　2021年秋冬，歐洲出現(xiàn)了以天然氣短缺、電力價格暴漲等為主要特征的能源危機，2022年烏克蘭危機爆發(fā)，更是加劇了此輪危機并使之向全球蔓延。這背后既有長期原因，也有短期因素。一是受油氣前期低價和疫情影響，全球油氣上游投入嚴(yán)重不足造成供給跟不上，短期內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)難以恢復(fù)。早在2021年10月，歐洲天然氣庫存就比疫情前平均水平低15%左右，短缺問題已初現(xiàn)端倪。二是2021年下半年以來，全球主要國家的經(jīng)濟復(fù)蘇快速拉動了能源消費，加劇了天然氣市場的競爭。三是烏克蘭沖突爆發(fā)后，俄羅斯對歐洲天然氣供應(yīng)量的銳減，直接引爆歐洲各國的能源危機。俄羅斯是歐洲天然氣市場最大供應(yīng)方，在烏克蘭危機爆發(fā)之前，德國55%、意大利40%的天然氣供應(yīng)均來自俄羅斯，法國20%左右的液化天然氣也由俄供應(yīng)。近期俄羅斯經(jīng)“北溪1號”管道輸往德國的天然氣供應(yīng)已降至滿負(fù)荷的20%，德國的電力供應(yīng)首當(dāng)其沖，今年1-6月德國年度電力期貨價格翻倍，達到310歐元/兆瓦時，進而波及產(chǎn)業(yè)和居民正常用能，產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不斷擴大。此外，面對極端情況，歐盟各國應(yīng)對預(yù)案不足、缺乏統(tǒng)一調(diào)度等也是誘發(fā)轉(zhuǎn)型期能源供需矛盾激化的重要原因。

　　(二)可再生能源短期難挑大梁

　　歐洲一直走在全球能源轉(zhuǎn)型前列，但當(dāng)前天然氣短缺進而導(dǎo)致的電力短缺問題，也間接反映了歐洲可再生能源的增產(chǎn)、擴供與天然氣進口之間的失衡。短期來看，靈活性資源配套不足等客觀條件限制使得可再生能源短期內(nèi)難挑大梁。盡管歐洲可再生能源已進入規(guī)模替代階段(如德國非化石能源占比超過22%，丹麥超過31%)，但前期儲能、需求響應(yīng)、V2G等新型調(diào)節(jié)能力發(fā)展不足，氣電為主的調(diào)節(jié)配套明顯跟不上可再生能源發(fā)展速度，造成風(fēng)電、光伏面臨有電供不上的局面，德國近幾年棄風(fēng)率已攀升至接近5%。長期來看，當(dāng)前的能源危機，尤其是天然氣等化石能源嚴(yán)重依賴進口導(dǎo)致的危機，使以德國為代表的很多歐洲國家更加堅定地認(rèn)為，應(yīng)進一步加快發(fā)展本地化的可再生能源，并廣泛實施限價、補貼、減稅等舉措來繼續(xù)刺激可再生能源的大規(guī)模發(fā)展。

　　(三)德國重啟煤電是既定政策

　　考慮到在可再生能源波動性較大的客觀因素，以及2022年底前棄核的主觀政策因素，為了快速降低對俄羅斯天然氣的依賴，德國啟動了一系列煤電重啟措施：首先，重啟1000萬千瓦封存的煤電機組，以緩解當(dāng)前的能源危機。初步測算，此舉在未來12個月可減少62%的發(fā)電用氣量。其次，考慮將淘汰燃煤發(fā)電的時間從2030年重新延緩到2038年。事實上，在德國退煤時間表設(shè)計中，計劃在第一階段(2019-2022年)通過有償關(guān)停等措施“退出”的1000萬千瓦煤電機組，從功能定位上看，原本就是被設(shè)置為封存?zhèn)溆脵C組。此次煤電重啟也是德國對既定政策的執(zhí)行，體現(xiàn)了德國退煤政策設(shè)計的初衷。

　　二、優(yōu)先打造優(yōu)勢清潔能源產(chǎn)業(yè)、通過市場調(diào)劑煤電退出進度，反映了歐美“前有進路后有退路”的退煤思路

　　(一)德國通過政府定目標(biāo)與市場抓落實雙管齊下“柔性退煤”

　　德國通過法律約束提出“退煤”目標(biāo)和路徑，再通過市場化手段落實動態(tài)調(diào)整。聯(lián)邦政府在2019年宣布到2038年全面退出煤電，此后出臺了《煤炭退出法》《加強煤炭地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整法》，明確了煤電關(guān)停路線圖和礦區(qū)補償方案。2021年新一屆聯(lián)合政府建議將“退煤”期限提前8年至2030年，但隨著烏克蘭危機爆發(fā)，今年6月又考慮將“退煤”推遲到2038年，不斷滾動更新煤電發(fā)展目標(biāo)。與此同時，德國利用市場化的退役競拍抓“退煤”落實，1000萬千瓦包括硬煤機組在內(nèi)的煤電被關(guān)停和轉(zhuǎn)為封存?zhèn)溆谩蹩颂m危機爆發(fā)后，德國這種政府與市場結(jié)合的“柔性退煤”發(fā)揮了重要作用，所有關(guān)停和封存的煤電機組全部重啟以保障國家能源安全。但需要指出的是，德國“柔性退煤”的“柔”也在一定程度上反映了其清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠“強”。

　　(二)丹麥打造國有清潔能源企業(yè)實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)替代退煤”

　　在明確利用風(fēng)電和生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)替代煤電的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略后，丹麥政府積極牽頭開展優(yōu)勢能源企業(yè)重組，通過統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置，助力企業(yè)實現(xiàn)從“黑色”到“綠色”業(yè)務(wù)的平穩(wěn)過渡，進而利用產(chǎn)業(yè)替代，推動實現(xiàn)國家“退煤”目標(biāo)。2005年丹麥政府將本土六家電力公司合并成為政府控股81%的DONG(后更名為Ørsted)能源集團，通過資源整合，DONG擁有了三個大型海上風(fēng)電場。此后DONG明確了到2040年將化石能源業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)為可再生能源的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，并在關(guān)停煤電項目或開展生物質(zhì)替代的同時加速擴張海上風(fēng)電業(yè)務(wù)。憑借著良好的技術(shù)基礎(chǔ)和資本優(yōu)勢，DONG如今已經(jīng)成為海上風(fēng)電的頭部開發(fā)商，全球市場份額高達25%，有效推動了整體海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和成本下降。

　　(三)美國通過嚴(yán)控排放標(biāo)準(zhǔn)、建立多元競爭市場、扶持優(yōu)勢頁巖氣產(chǎn)業(yè)構(gòu)建立體退煤體系

　　立足自身資源優(yōu)勢和能源獨立目標(biāo)，美國將制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為“退煤”的重要政策抓手，將非常規(guī)天然氣和可再生能源產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展目標(biāo)，遵循市場化競爭規(guī)律落實“退煤”。自上世紀(jì)90年代起，美聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了針對二氧化硫、氮氧化物、粉塵、臭氧、汞等污染物的精準(zhǔn)排放控制條例，導(dǎo)致新建煤電項目的固定投資成本一度飆升至氣電的2.4倍，大量現(xiàn)役機組因不愿或無力安裝環(huán)保設(shè)備而選擇關(guān)停。與此同時，政府通過給予非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)長達31年的補貼，帶動頁巖氣以每年1萬億立方英尺的速度增產(chǎn)，氣電發(fā)電成本快速下降。此外伴隨著風(fēng)電和光伏的規(guī)模化發(fā)展，煤電在電力市場中的調(diào)用機會越來越少，眾多煤電項目因長期虧損而停運。據(jù)統(tǒng)計，在美國累計淘汰的1億千瓦煤電機組中，有80%是過去十年關(guān)停的，這意味著在市場化競爭環(huán)境中，氣電和可再生能源發(fā)電正在快速替代美國煤電的發(fā)展空間。

　　三、從國際經(jīng)驗看，煤電轉(zhuǎn)型不是“一退了之”，必須處理好“三大關(guān)系”，做到“先立后破”

　　(一)處理好政府、市場和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在壯大優(yōu)勢清潔能源產(chǎn)業(yè)過程中實現(xiàn)煤電轉(zhuǎn)型

　　一是發(fā)揮政府在煤電轉(zhuǎn)型中的目標(biāo)引導(dǎo)作用，用好制定煤電發(fā)展目標(biāo)、加強污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、提供經(jīng)濟補償和整合企業(yè)資源四大抓手，保障退煤方向不跑偏和目標(biāo)可落地。二是市場化競爭是推動煤電轉(zhuǎn)型的主要手段，通過各種發(fā)電資源與煤電、不同煤電類型間的充分競爭，才能保障煤電退出的經(jīng)濟性，防止資產(chǎn)沉沒，用市場這只無形的手確保退煤的可持續(xù)性。三是發(fā)展壯大優(yōu)勢清潔能源產(chǎn)業(yè)是退煤的基礎(chǔ)，美國、丹麥依托優(yōu)勢清潔產(chǎn)業(yè)保證了退煤的平穩(wěn)，而德國則由于缺乏清潔能源產(chǎn)業(yè)根基，退煤呈現(xiàn)“螺旋式”前進。

　　(二)處理好安全、發(fā)展和減排的關(guān)系，保障煤電平穩(wěn)、有序退出

　　一是必須重視煤電在電力系統(tǒng)中的安全兜底作用，做好電力碳中和長期謀劃，明確各類電源定位，制定應(yīng)急儲備預(yù)案，加快探索儲能、需求響應(yīng)、電制氫等商業(yè)化模式，為煤電退出提前做好儲備。二是提前謀劃煤電基礎(chǔ)設(shè)施融合復(fù)用，不僅要挖掘既有基礎(chǔ)設(shè)施清潔利用潛力，推動煤電與供熱融合發(fā)展，而且要提前謀劃煤電廠向生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)或電制氫工廠改造升級，發(fā)揮退出煤電廠基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)用價值。三是客觀認(rèn)識煤電碳排放問題，煤電減排與煤電發(fā)電量相關(guān)，增加煤電裝機并非等于增加碳排放，要做好退出煤電的封存方案。

　　(三)處理好短期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，防止“運動式”退煤和煤電“沖高峰”

　　一是立足當(dāng)下高度重視煤電支撐性調(diào)節(jié)性作用，把大力推動煤電靈活性改造作為煤電存量機組轉(zhuǎn)型的核心路徑，避免替代能源頂不上而“未立先破”、把長期戰(zhàn)略當(dāng)作短期任務(wù)等走偏的行動和認(rèn)識。二是必須堅定認(rèn)識煤電逐步減量是長期不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。煤電是各國碳排放的主要源頭，碳中和目標(biāo)下煤電減量替代是各國能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢。雖然經(jīng)濟發(fā)展和能源安全形勢不斷演變，但不能曲解煤電仍能“沖高峰”，把短期形勢誤解為長期趨勢，把應(yīng)急措施當(dāng)作長期戰(zhàn)略。